a) Fundamento Constitucional y Legal
La Contraloría General de la República es un órgano de rango constitucional, dotado de autonomía frente al Poder Ejecutivo y a los demás órganos del Estado. Su existencia y atribuciones fundamentales se encuentran consagradas en el Capítulo X de la Constitución Política de la República, específicamente en sus artículos 98 y 99. El artículo 98 le encomienda «ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes; examinar y juzgar las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades; llevar la contabilidad general de la Nación, y desempeñar las demás funciones que le encomiende la ley orgánica constitucional respectiva».
Su ley orgánica, la Ley N° 10.336, cuyo texto refundido fue fijado por el Decreto N° 2.421 de 1964, detalla sus vastas competencias. Entre sus funciones más relevantes se encuentran el control preventivo de legalidad a través del trámite de «toma de razón», la realización de auditorías para velar por el resguardo del patrimonio público y la probidad administrativa , y la fiscalización de la correcta inversión de los fondos públicos. Esta robusta arquitectura jurídica la posiciona como el principal órgano fiscalizador del Estado chileno, garante del principio de juridicidad que debe regir toda actuación administrativa.
b) La Naturaleza de la «Jurisprudencia Administrativa
Una de las atribuciones más singulares y trascendentes de la CGR es su potestad dictaminante. A través de la emisión de dictámenes, la Contraloría interpreta las normas jurídicas que rigen a la Administración del Estado. El artículo 6° de su Ley Orgánica (Ley N° 10.336) establece que «sólo las decisiones y dictámenes de la Contraloría serán los medios que podrán hacerse valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa».
Esta «jurisprudencia administrativa» tiene un carácter vinculante y obligatorio para todos los órganos y servicios de la Administración del Estado sometidos a su fiscalización. Su finalidad es asegurar una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico, otorgando certeza y previsibilidad tanto a los órganos públicos en su toma de decisiones como a los ciudadanos en sus relaciones con el Estado. De esta manera, la potestad dictaminante transforma principios generales y abstractos, como el de probidad, en normas de conducta específicas y exigibles para los funcionarios.
c) Límites a la potestad dictaminante
A pesar de su fuerza vinculante, la potestad dictaminante de la CGR no es ilimitada y se encuentra sujeta a importantes contrapesos dentro del Estado de Derecho.
En primer lugar, la Contraloría está subordinada a la Constitución y a la ley. Su función es interpretar el ordenamiento jurídico vigente, no crearlo ni modificarlo. Un dictamen no puede establecer prohibiciones, requisitos o sanciones que no estén contemplados expresamente en una norma de rango legal. Arrogarse tal facultad implicaría una invasión de las competencias exclusivas del Poder Legislativo.
En segundo lugar, los dictámenes de la CGR, en tanto actos administrativos, están sujetos al control jurisdiccional de los tribunales superiores de justicia. La jurisprudencia de la Corte Suprema ha sido consistente en señalar que un dictamen puede ser impugnado y, eventualmente, dejado sin efecto mediante un recurso de protección si se determina que es ilegal o arbitrario y que vulnera garantías constitucionales.Este control judicial opera como un mecanismo fundamental para asegurar que la CGR ejerza su potestad interpretativa dentro de los márgenes que le fija el ordenamiento jurídico.
Finalmente, la CGR no puede, a través de sus dictámenes, invadir o suplantar las competencias que la ley ha asignado de manera exclusiva a otras autoridades. Como se analizará más adelante, la facultad de resolver un sumario administrativo y de calificar la gravedad de una falta para aplicar una sanción específica es una potestad privativa del jefe superior del servicio respectivo.
La naturaleza de los dictámenes generales emitidos por la CGR en el contexto de la crisis de las licencias médicas se asemeja a la de un acto cuasi-regulatorio. No se trata de una mera respuesta a una consulta específica, sino de la fijación de un estándar de conducta general, abstracto y con efectos a futuro para todos los funcionarios públicos. Este ejercicio de poder normativo, si bien puede ser necesario para enfrentar un problema sistémico, encuentra su límite precisamente en el control judicial y en la esfera de competencia de otras autoridades. Así como un tribunal puede corregir un dictamen que excede la ley, un jefe de servicio, en su rol de decisor en un procedimiento disciplinario, debe aplicar el principio general del dictamen al caso concreto, lo que implica un ejercicio de ponderación que puede conducir a una conclusión distinta de la regla general abstracta.